La hora de la sociedad Civil.  La experiencia Peruana de participación en Políticas Educativas.

AUTORES: Martín Vegas (coordinador); Patricia Andrade; Paula Maguiña
INSTITUCION: Foro Educativo

1. Nombre del caso estudiado y país. 

"La hora de la sociedad civil. La experiencia peruana de participación en políticas educativas". 

2. Presentación del problema o de los problemas a enfrentar con la reforma objeto de estudio.

En la última década el papel de la sociedad civil en la educación ha sido materia de debate y análisis. En el ámbito internacional, UNESCO en su informe "La educación encierra un tesoro" considera que las políticas educativas deben ser resultado de un nuevo pacto social que les dé sustento y viabilidad; agencias como el Banco Mundial han diseñado políticas para asegurar la participación de la comunidad en la ejecución de los programas de mejoramiento de la calidad por razones de eficacia en la inversión y pertinencia en las propuestas. 

Tres factores externos impactaron negativamente en el sistema educativo peruano: una crisis de la institucionalidad política nacional, que resta legitimidad y recorta espacios democráticos tradicionales y configura un estilo de gobierno centralizado, incluso en las políticas educativas; el inicio de un programa económico de ajuste y estabilización que devuelve orden a una economía en hiperinflación pero sacrifica las políticas sociales; y el avance del grupo terrorista Sendero Luminoso que generó una situación de violencia que parecía inmanejable. 

A estos elementos se suma una alta debilidad institucional en el sector educativo, causada por la reestructuración del aparato del Estado y el consiguiente traslado de los cuadros más calificados hacia el sector privado y la cooperación internacional; así como la discontinuidad en las políticas, signada por la existencia de siete ministros en siete años y las consiguientes marchas y contramarchas en el ámbito de políticas.

3. Descripción de la reforma o política estudiada. 

Desde la perspectiva de los "grupos de interés" (stakeholders) el estudio tiene por objeto analizar el proceso de participación de la sociedad civil peruana en la definición de las políticas educativas en el Perú en el período 1990-1997. Se toman tres ámbitos de actuación distintos: en el empresariado peruano (el "Instituto Peruano de Administración de Empresas" - IPAE), en la intervención en zonas populares de Lima (la ONG "Tarea, Asociación de Publicaciones Educativas") y en un proceso de movilización y debate nacional organizado para formular un proyecto educativo nacional ("Foro Educativo").

La particularidad de las instituciones estudiadas es que ellas se reconocen en lo que Welsch y Mc Ginn denominan " el derecho a participar en las opciones o decisiones de política ", formulando propuestas, analizando y evaluando las políticas y no sólo ejecutándolas.

Son dos los aportes innovadores de IPAE en esa perspectiva. El primero radica en considerar a la política educativa como asunto de interés empresarial, y en considerar que se requiere de un liderazgo compartido entre educadores, empresarios y Estado para definir sus orientaciones estratégicas. El segundo radica en su reconocimiento como actor social con el derecho de movilizar una suerte de "planeamiento estratégico nacional" a partir de la formulación de una "visión de país" resultado del consenso. Ello evidencia una nueva manera de concebir tanto el papel del Estado, como el del empresario buscando romper con los estereotipos que podrían percibirlo esencialmente como potencial proveedor de fondos. 

El caso de TAREA constituye una experiencia de participación de una ONG en el debate y formulación de políticas públicas. El estudio sistematiza su estrategia, la que combina un trabajo de intervención y validación de sus propuestas en sectores populares y una relación de cooperación con el Estado en el ámbito municipal mediante convenios; con la participación en la ejecución de proyectos del Ministerio de Educación; la búsqueda de influencia en políticas a partir de sus propuestas y, una línea editorial independiente y crítica de las políticas actuales. Finalmente se analiza las propuestas de TAREA en educación primaria, ciudadanía y gestión.

El tercer caso es una experiencia innovadora de participación social concertada. FORO EDUCATIVO es una asociación integrada por profesionales de destacada trayectoria en la educación que, desde posiciones políticas y disciplinarias plurales nace con la vocación de influir en las políticas, en una perspectiva de cooperación y autonomía respecto del Estado. El estudio identifica las claves de funcionamiento institucional, sistematiza sus "procesos participativos de formulación de políticas" así como los "procedimientos para incorporar aportes en una perspectiva de diálogo y consenso". En un proceso de movilización nacional que ha involucrado a varios miles de personas Foro Educativo ha formulado un conjunto de propuestas para un "Acuerdo Nacional por la Educación" así como planteamientos específicos en educación inicial, primaria, secundaria, gestión, formación y desarrollo magisterial, educación ciudadana, interculturalidad y cambios globales. Está contribuyendo a ampliar o modificar la agenda de los temas que forman parte de la política educativa - hoy con más coincidencias que antes, aunque también en tensión - y reforzar o enriquecer determinadas orientaciones.

En términos de propuestas de política, la apuesta común de las tres instituciones es por el largo plazo, en una perspectiva de formular un "proyecto educativo nacional", con la participación de la sociedad civil y en una relación de cooperación con el Estado. Los temas, enfoques y énfasis en las maneras de abordar las propuestas de política están en relación directa con las opciones y las aspiraciones que cada institución tiene como grupo de interés, en función de su identidad.

4. Breve descripción del método y de los materiales o información utilizada en el estudio.

El estudio combina las características de una sistematización y una evaluación a partir de tres casos significativos. La sistematización se ha basado en fuentes documentales y en entrevistas con actores claves en cada institución, lo que llevó a la recuperación y análisis de la información proveniente de esas dos fuentes. Esto permitió recuperar, además de los resultados de las experiencias (proporcionadas por las fuentes documentales), el proceso por medio del cual se llega a las propuestas y las estrategias utilizadas para alcanzarlas. El componente de evaluación en este estudio ha partido de la construcción de categorías que permitan apreciar el carácter participativo de las experiencias y su impacto en las políticas.

5. Presentación de resultados del estudio.

De la situación educativa inicial se ha pasado en los años 1996-97 a una fase de desarrollo de proyectos de política en temas claves de la educación y a una interacción Estado-sociedad civil. 

Tres factores explican este cambio: una mayor estabilidad institucional; el crédito del Banco Mundial para educación primaria (por sus exigencias de monitoreo antes que por los recursos, concedidos fundamentalmente a infraestructura educativa) y, lo que constituye el propósito de este estudio: la acción de la sociedad civil.

Un primer resultado observado es el cambio en la autopercepción de actores de la sociedad civil como sujetos de la política educativa, con derechos y deberes en ese terreno . Esto se expresa en el hecho de que las instituciones intervienen y formulan propuestas de política y se reconocen con derecho a hacerlo, aún sin acuerdos previos con el Estado. Ello implica un fortalecimiento de la sociedad civil basado en dos factores: la calidad técnica de las propuestas y su capacidad de movilización.

Un segundo resultado tiene que ver el impacto en las políticas educativas. En el siguiente cuadro puede apreciarse la presencia importante de las 3 instituciones en las principales políticas, al culminar el período estudiado, lo que habla de un cambio en ellas mismas así como en el Estado.

  

Obsérvese que el peso de la relación no está en la columna "participación institucional en el diseño" sino que, más bien, las propuestas van permeando hacia el Estado.

Un aprendizaje fundamental es que el impacto en las políticas no se da tanto por intermedio de una relación directa y formal con el Estado sino vía el fortalecimiento de la sociedad civil, como resultado de la participación y movilización social alrededor del tema educativo. Existe una relación directa entre el grado de consenso social alcanzado en la sociedad y el grado de interlocución lograda con el Estado: a mayor presencia en la sociedad mayores posibilidades de relación con el Ministerio de Educación. Se trata de un proceso ambiguo y aún con límites, que puede ampliarse hacia relaciones de cooperación democrática o restringirse hacia una lógica de competencia y exclusión.

Un segundo aprendizaje es que la participación social permite conformar una "masa crítica de decisores de política": especialistas independientes, de ONGs, Universidades, etc. participando de un mismo debate y construyendo referentes comunes, lo que permite que las opciones de política se nutran de esos planteamientos. Ello ocurre por diversas vías: con el Ministro de Educación y la alta dirección del Ministerio; en el intercambio con los técnicos; con instancias descentralizadas; con el Congreso. Los modos de relacionarse son también diversos y no siempre los canales institucionales, que siempre deben mantenerse, son los más eficaces. 

Aunque las ideas van permeando las políticas, y la interlocución oficial va avanzando, aún existen retos importantes. El principal, alcanzar una incidencia real, verificada y permanente que exprese un cambio en la cultura institucional tanto del Estado como de la sociedad civil. Existe también una agenda de temas que aún están en indefinición, especialmente gestión/descentralización, financiamiento, política magisterial. 

6. Conclusiones e implicancias para políticas: las políticas educativas como políticas de Estado.

Respecto a la experiencia peruana surgen algunas interrogantes que adelantan las necesidades de una mayor reflexión sobre el tema: 

- ¿La viabilidad de los cambios educativos depende únicamente de una voluntad estatal o ellos requieren de un acuerdo nacional entre diferentes sectores?
 

- ¿Quiénes deben participar de los cambios y de un acuerdo?, ¿ Cómo avanzar en consensos que incidan en el sentido común y la práctica educativa? Lo que implica incorporar a nuevos actores al terreno de las políticas educativas, masificar el debate y diálogo sobre el tema.

Consideramos que, por un lado, sin involucrar a los padres de familia, a los docentes de aula y a los propios estudiantes, todo intento de cambio puede quedar en esfuerzos superficiales, pero la vida cotidiana de la escuela no se transformará. Y de otro lado, sin extender el acuerdo a quienes deciden en la política nacional las posibilidades también se diluyen

- ¿Cuál es el papel de las agencias internacionales en esta relación? Ellas parecen también insertarse en las ambigüedades antes planteadas: algunas están estableciendo entre sus criterios y condiciones de cooperación la participación de la sociedad civil en tanto otras optan por un perfil bajo y una relación exclusiva con el Estado. 

El estudio identifica implicancias y desafíos para la participación de empresarios, ONGs y educadores, pero conviene en este apartado subrayar los desafíos comunes, que pueden enmarcarse en el horizonte de las políticas educativas como políticas de Estado. 

Las experiencias peruanas estudiadas presentan evidencias de que aún en contextos nacionales de cerrazón, una participación intencionada de la sociedad civil produce cambios positivos en las políticas educativas y llevan a compartir el liderazgo político-educativo entre Estado y sociedad civil. Este nuevo escenario, que inicialmente aparece como incógnita e incluso amenazador, sin embargo, en los hechos, y por múltiples estrategias, muestra que regenera un tejido educativo descompuesto y constituye un factor clave para el desarrollo educativo. Es claro que, en la experiencia peruana, sin la preexistencia de una sociedad civil interesada en educación, el rumbo de la política educativa hubiera sido otro.

Desde esta experiencia puede plantearse una visión de futuro sobre un nuevo modo de hacer política educativa que reconoce la conveniencia y fecundidad de un poder compartido entre sociedad civil y Estado al asumir que las políticas educativas son políticas de Estado y no de gobierno. En esta perspectiva, al Estado le convendría promover que muchas instituciones opinen sobre las políticas del Estado, de manera tal que pueda recoger y organizar su propuesta, procesar la diversidad social y presentarla en una propuesta propia y diferente a las demás iniciándose un círculo virtuoso a partir de la interdependencia entre unos y otros.

Ello pasa, sin embargo por una doble condición: una reforma del Estado y su modo de hacer política y, en interacción con ese cambio, un autoreconocimiento de diversos sectores de la sociedad civil como grupos de interés activos en la educación . 

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De: "Walter Varillas" < wvarillas@a... >
Fecha:   Lun Feb 11, 2002  12:27 pm
Asunto:   Sistematización de la experiencia del Nor Yauyos: Boletin No. 1
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De: "Julio Chavez A." < Julio@i... >
Asunto: Boletin No. 1

BOLETÍN INFORMATIVO No. 1

Proyecto de Sistematización "Acción Colectiva en Nor Yauyos"
Fondo Mink´a Chorlaví. Concurso 2001


El Fondo Mink´a de Chorlaví, un recurso creado con el auspicio del Grupo Chorlaví y del Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo (CIID) de Canadá, para apoyar la sistematización y el aprendizaje organizacional en desarrollo rural sostenible, ha seleccionado mediante el concurso internacional 2001 en América Latina y El Caribe el proyecto "Acción colectiva y mejoras en las condiciones de vida de las poblaciones rurales en Nor Yauyos, Lima, Perú". Se trata de uno de los 12 proyectos
seleccionados, entre 125 postulaciones. Es el único proyecto aprobado del Perú en su primer concurso.

El proyecto "Acción Colectiva en Nor Yauyos" (denominación breve) busca sistematizar, en un plazo de 8 meses (enero-agosto del presente año), la experiencia de concertación institucional y social en Nor Yauyos, en la sierra andina del departamento de Lima, que logró, entre 1997 y 2001, se declare como Área Natural Protegida en la categoría de Reserva Paisajística, un territorio y sus recursos en manos principalmente de empresas y comunidades campesinas y de gran valor para el país. La instancia que articuló la experiencia, como parte de un proceso mayor, fue la Corporación del Desarrollo de Nor Yauyos (CODENY). El proyecto quiere identificar los factores de éxito de este proceso y los iniciales efectos en las familias, las organizaciones y en el entorno ambiental, y mostrar que su estrategia de concertación local merece ser tomada en cuenta por autoridades estatales y por organizaciones privadas que trabajan políticas de desarrollo agrario, rural, ambiental y que luchan contra la pobreza en los Andes.

El proyecto "Acción Colectiva en Nor Yauyos" está siendo ejecutado por un equipo de trabajo proveniente de dos organizaciones no gubernamentales y una universidad nacional: el Centro IDEAS (es la organización coordinadora), Pro Yauyos, y la Universidad Nacional Agraria-La Molina. Los representantes de estas instituciones son, respectivamente: Julio Chávez Achong, Walter Varillas Vílchez y Nilda Varas Castrillo.

La sistematización se guiará principalmente por los pasos y las herramientas de la metodología del Secretariado Rural Perú-Bolivia, incorporando los aportes propios de los participantes. Se entiende la sistematización como un esfuerzo de ordenamiento, explicación y aprendizaje en base a la experiencia, tomando en cuenta los puntos de vista de los actores, su información pero también su sentir. Para ello se realizará entrevistas, se facilitará talleres de análisis con la comunidad, historias de vida, etc.,
priorizándose en general las técnicas cualitativas y participativas de investigación. Desde un inicio se quiere comprometer el interés del sector público estatal, de las municipalidades, de las organizaciones y empresas campesinas, de las escuelas e institutos, de algunas universidades y ONG, tanto en el análisis como en la fase propositiva. Y se busca que el proyecto refuerce la institucionalidad y las acciones de concertación en curso.

Para cualquier información adicional o sugerencia sobre el proyecto de sistematización puede dirigirse al coordinador: e-mail, julio@i... , teléfono 4335060, Av. Arenales 645, Lima 1. La información del Grupo
Chorlaví y del Fondo Mink´a puede obtenerse en su página web (www.grupochorlavi.org).

RESUMEN EJECUTIVO

Proyecto: Acción Colectiva y Mejoras en las Condiciones de Vida de las Poblaciones Rurales: Caso del Nor Yauyos, Lima, Perú

Este es un proyecto de investigación-acción sobre el proceso de concertación interinstitucional iniciado en el año 1997, en la Micro Región Nor Yuyos, en la provincia cordillerana de Yauyos - Lima, expresado en la constitución de un organismo de cogestión conformado por entidades públicas, privadas y organizaciones sociales: la Corporación del Desarrollo de Nor Yauyos (CODENY).

El proceso ha permitido el desarrollo de capacidades institucionales y de líderes locales, comunales, municipales, para una mejor intervención en la superación de los niveles de pobreza de las familias de la zona, así como una mejor capacidad de manejo de conflictos ambientales, sociales y de gestión del territorio.

Este proceso implicó una intensa experiencia de planificación distrital y comunal y de negociación llevado a cabo por 9 municipalidades distritales, 11 Comunidades Campesinas, una importante empresa de cemento, 2 ONG, y entidades del Estado de los sectores Agricultura, Educación y Salud, en un contexto nacional de autoritarismo y, posteriormente, de tránsito a la democracia. Localmente se iniciaron los estudios de un gran Proyecto Agro-Hidroenergético y se logró la creación de la Reserva Paisajística (R.S.-033-01-AG). Este proceso creó un marco institucional favorable al manejo racional de los recursos naturales, incrementando las posibilidades de lucha contra la pobreza y generando condiciones para avanzar hacia una propuesta local de desarrollo rural sostenible.

Objetivo General

Dar consistencia conceptual y metodológica a una experiencia de gestión participativa y concertada (Nor Yauyos), que tenga capacidad de incorporarse a las estrategias del Estado y de la sociedad civil peruana en la lucha contra la pobreza en los Andes.

Objetivos Específicos

Objetivo Específico 1
Identificar los efectos social - organizativos, ambientales y económicos del proceso de concertación del Nor Yauyos, a partir de la sistematización de la experiencia, develando los factores de éxito.

Objetivo Específico 2
Proveer de criterios institucionales a agentes públicos y privados para la educación y la gestión concertada del territorio, con un enfoque de lucha contra la pobreza y manejo sostenible del ambiente.