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Resumen
Este trabajo reflexiona en torno a para qué, cómo
y en qué incidir en la incorporación de la Internet
a políticas públicas de relevancia social en
América Central. Se ha realizado desde la perspectiva
de una organización sin fines de lucro dedicada a la
investigación y el apoyo al fortalecimiento institucional
de organizaciones de la sociedad civil centroamericanas. Motiva
esta reflexión un nuevo desafío para las organizaciones
de la sociedad civil de la región: complementar el
uso de nuevas tecnologías a nivel organizacional, para
incidir en su incorporación a las políticas
públicas, contribuyendo a que éstas respondan
más adecuadamente a las necesidades de la población.
Para que la Internet se convierta en una herramienta de política
pública sensible a las necesidades sociales, tiene
que ser primero, objeto de incidencia por parte de aquellas
organizaciones que podrían beneficiarse de dicha herramienta.
Es a la discusión del para qué, cómo
y en qué de este esfuerzo que busca aportar este trabajo.
1. Introducción
Este trabajo presenta ideas para la reflexión, elaboradas
desde la perspectiva de una organización sin fines
de lucro dedicada a la investigación y el apoyo al
fortalecimiento institucional de organizaciones de la sociedad
civil de América Centra, con el objetivo de contribuir
a que estas organizaciones avancen en el cumplimiento de sus
respectivos objetivos de transformación social.
Estas reflexiones se ven motivadas por una agenda de trabajo
de la Fundación Acceso, aún en elaboración,
que propone dar un salto en materia de usos de nuevas tecnologías
con fines sociales: de su uso exclusivamente a nivel
organizacional, a su incorporación en políticas
públicas, especialmente por parte de aquellas
organizaciones de la sociedad civil (OSC) dedicadas a la incidencia.
3
Para ello es necesario identificar en qué medida y
de qué maneras podrían las nuevas tecnologías
de la información y la comunicación, y en particular
la Internet, contribuir a que políticas públicas
claves desde el punto de vista de la transformación
social, respondan más adecuadamente a las necesidades
de la población y a las agendas de las organizaciones
de la sociedad civil.
Cabe explicitar que las NTIC incluyen un amplio espectro
de nuevas tecnologías, prácticas y medios de
comunicación. Dado que éstas convergen en, y
tienen como eje a la Internet, la herramienta más y
que más rápidamente se expande en las sociedades
de la región. Por ello, si bien este documento se enfoca
en la Internet, en varias ocasiones se hace referencia, más
en general, a las NTIC.
Con el objetivo de alimentar el debate, en este trabajo se
explicitan los principales supuestos que guían esta
nueva línea de trabajo, con el objetivo de contribuir
a su discusión, tanto propia como de otras organizaciones
dentro y fuera del América Central. Se trata entonces
de ideas para el debate, y no de resultados de investigación.
Cabe señalar que las ideas aquí planteadas
recogen aportes del trabajo de investigación de Fundación
Acceso, de la experiencia de incidencia iniciada en la región
centroamericana entorno a políticas públicas
relacionadas con la Internet, al trabajo colaborativo y de
intercambio de ideas que Acceso lleva a cabo con organizaciones
de América Latina y el Caribe, y al apoyo financiero
e intelectual que viene brindando el Centro Internacional
de Investigación para el Desarrollo (CIID) y en particular
su programa PAN.
A continuación se explicita primero el desafío
en función del cual se presentan estas ideas: para
que la Internet se convierta en una herramienta de política
pública sensible a las necesidades sociales y a una
mayor participación ciudadana, la Internet tendría
que ser, primero, objeto de incidencia por parte de aquellas
organizaciones que podrían beneficiarse de dicha herramienta.
Seguidamente se discute el escenario actual en el marco del
cual se generan posibles sinergias entre el uso de nuevas
tecnologías, y la participación ciudadana para
la transformación social.
Dado que la importancia de las políticas públicas
para la transformación social no puede darse por sentado,
el documento explicita por qué y bajo qué circunstancias
las políticas públicas constituyen un factor
decisivo para promover o inhibir la transformación
social. Además, la incorporación de la Internet
como herramienta de política pública puede responder
a múltiples visiones. Por esta razón, se explicita
qué se entiende en Fundación Acceso por una
visión social de la Internet, capaz de ser usada y
apropiada por la población y sus organizaciones. Ambos
aspectos refieren al por qué incidir que aborda este
documento.
La intersección entre políticas públicas
valoradas como socialmente relevantes por las OSC, y el uso
potencial de la Internet para fortalecerlas, es el siguiente
aspecto que se aborda en el documento. Se trata del aspecto
de en qué incidir que plantea este documento. Seguidamente
se discute brevemente cuáles son las iniciativas gubernamentales
en materia de incorporación de la Internet, haciendo
énfasis en la distancia que hay entre el tipo de incorporación
de la Internet que sería deseable desde las OSC, y
estas acciones gubernamentales.
De la situación actual y de su distancia con la situación
deseable se desprenden preguntas respecto a qué tipo
de participación ciudadana en las políticas
públicas podrían definir las OSC como estratégicas.
Entre los aspectos que se abordan, uno tiene especial relevancia:
la construcción de alianzas con organizaciones del
los sectores público y privado, identificando rutas
de incidencia de acuerdo a los escenarios nacionales de que
se trate. Estas ideas constituyen insumos para discernir el
cómo las OSC buscan incidir en las políticas
públicas que consideran relevantes.
Finalmente, se plantean algunas ideas centrales para seguir
avanzando en convertir a la Internet en objeto de incidencia,
concretamente: identificar los vínculos entre necesidades
sociales y el papel potencial de la Internet para atender
dichas necesidades; fortalecer el trabajo colaborativo entre
OSC dedicadas a la incidencia y OSC que trabajan en la utilización
de la Internet para el fortalecimiento institucional, como
es el caso de Fundación Acceso; y fortalecer capacidades
para la incidencia entorno al uso de la Internet, en particular
las alianzas con el sector privado.
El documento habrá cumplido su objetivo si ha motivado
la discusión y visibilizado un debate necesario para
promover que los escenarios en los que las OSC se desenvuelven,
sean más sensibles a las necesidades de la población,
evitando así que los beneficios de las nuevas tecnologías
se concentren en un pequeñísimo grupo de la
población.
2. Desde donde se hacen estas reflexiones
La Fundación Acceso es una organización que
desde hace varios años trabaja en fortalecimiento institucional
de OSCs en América Central. Una de sus áreas
de trabajo es la de comunicación estratégica,
a través del uso de nuevas tecnologías, y en
particular de la Internet, en tanto herramienta para que las
organizaciones puedan cumplir mejor con sus respectivos objetivos
de transformación social.
En esta línea de trabajo, Acceso forma parte de un
grupo relativamente pequeño de organizaciones que en
América Latina han venido desarrollando acciones y
reflexiones en torno a las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación (NTIC). Entre
éstas se encuentra una red de organizaciones que han
sido apoyadas por el Centro Internacional de Investigaciones
para el Desarrollo (CIID) para realizar investigación
aplicada en torno a cómo poner la Internet al servicio
del desarrollo (http://www.idrc.ca/pan/partners).
La existencia de esta red es un gran recurso para las organizaciones
especializadas en la utilización de la Internet para
el desarrollo, en tanto grupo de referencia para el trabajo
colaborativo, tanto en la elaboración de ideas como
en la puesta en práctica de iniciativas que visibilicen
la temática. Un importante reflejo de la importancia
de esta comunidad de intereses y de actores se manifiesta
en la comunidad virtual Mística (www.funredes.org/mistica),
que integra a personas de organizaciones, investigadores y
activistas de la región latinoamericana y del Caribe.
Simultáneamente, la gran mayoría de las OSC
de la región, tanto organizacionales sociales como
no gubernamentales, se ha ido convirtiendo en usuarias de
la Internet. Precisamente, una de las investigaciones en curso
de Acceso, estudia el impacto de la Internet en las OSC centroamericanas,
evidenciando heterogeneidad en los usos de esta tecnología.4
Sin embargo, aún entre las OSC que hacen un uso intensivo
y estratégico de la Internet, ésta no necesariamente
se ha incorporado como objeto de incidencia para el cumplimiento
de sus respectivos objetivos.
Por ejemplo, existen organizaciones de mujeres, ambientales
y campesinas que hacen uso de la Internet para la comunicación
y la coordinación. Sin embargo, en general, la Internet
no es aún parte de sus respectivas agendas de incidencia,
por ejemplo, para el monitoreo de los compromisos asumidos
por los gobiernos, el seguimiento de los recursos destinados
a atender las necesidades de las respectivas poblaciones meta,
o la co-gestión de las políticas en cuestión.
Para que la Internet se convierta en una herramienta
de política pública sensible a las necesidades
sociales y a una mayor participación ciudadana, la
Internet tendría que ser primero, objeto de incidencia
por parte de aquellas organizaciones que podrían
beneficiarse de dicha herramienta. Es en función de
este desafío que se proponen las reflexiones que siguen
a continuación.
El escenario general en el que se desenvolverá esta
estrategia de incidencia plantea importantes interrogantes
respecto a si la utilización de la Internet podrá
o no contribuir a crear sociedades más justas y solidarias.
Por lo pronto, la incorporación de nuevas tecnologías
tiende a concentrarse en ciertos sectores de la población,
agravando las desigualdades sociales ya existentes. Son elementos
de este escenario los que se presentan sintéticamente
a continuación en tanto marco general para la acción
de las OSC.
3. Participación ciudadana, transformación
social y nuevas tecnologías
Las sociedades latinoamericanas enfrentan actualmente viejos
y nuevos problemas sociales. Altos niveles de pobreza y vulnerabilidad;
creciente desigualdad en el acceso a bienes y servicios; débil
o nula "voz" de importantes grupos de la población
para manifestar sus necesidades, son solo algunos de los acuciantes
problemas que millones de personas de la región viven
diariamente.
Paralelamente, del lado de las posibles soluciones, los gobiernos
promueven transformaciones en la organización del estado,
entre las cuales se cuentan la descentralización y
la desconcentración de las decisiones y de los servicios
públicos, así como reformas sectoriales que
incluyen desde las telecomunicaciones y los seguros, hasta
la educación y la salud.
Ahora bien, ¿cuál
es el papel de la ciudadanía en vincular problemas
a soluciones? En contraste con unas décadas
atrás, la mayoría de los países de la
región conviven hoy, al menos formalmente, bajo regímenes
democráticos. Esto brinda nuevas condiciones para la
participación ciudadana, decisiva a su vez para transformar
regímenes formales en democracias reales. He aquí
uno de los desafíos de las organizaciones sociales
y no gubernamentales: contribuir a canalizar las necesidades
de la población, traduciendo organización en
"voz" y soluciones.
Es en este marco que NTIC y en particular la Internet, llegan
a la región tanto como parte del problema como de las
posibles soluciones. En efecto, por un lado las Internet viene
a agravar desigualdades sociales, económicas y políticas.
Un ejemplo es la llamada "brecha digital" que se
convierte en un factor más de exclusión y de
diferenciación entre las personas. Sin embargo, por
otro lado, las Internet viene a ofrecer posibles respuestas.
Un ejemplo es el de las alianzas regionales que estas herramientas
facilitan.
En todo caso, para las Organizaciones de Sociedad civil (OSC)
de la región un tema actual de agenda es en qué
medida y cómo es posible poner la Internet al servicio
de la población y de la construcción de sociedades
más justas, democráticas y solidarias.5 Evidentemente,
las respuestas no son sencillas. La investigación y
la acción política en torno al impacto social
de la Internet ofrece un camino para avanzar en estas.
Para inclinar la balanza a favor de aquellos impactos socialmente
deseables en detrimento de los no deseables, la incidencia
en políticas públicas conlleva nuevos desafíos,
tanto técnicos como políticos. Concretamente,
este trabajo explora por qué, cómo,
y en qué promover la Internet como potencial herramienta
para mejorar la capacidad de las políticas públicas
para responder a las necesidades de la gente.
Lo que es claro es que la incorporación de la Internet
a las políticas públicas no será neutral,
sino llevada a cabo en función de los objetivos, perspectivas
y visiones sociales de los distintos actores. Que aquellas
correspondientes a los de la sociedad civil organizada sean
tenidos en cuenta está por ahora algo lejos de ser
una realidad y constituye, por lo tanto, un desafío.
Qué importancia puedan tener las políticas
públicas en contribuir a que las OSC promuevan sus
respectivas agendas, es el tema que se aborda a continuación.
4. Por qué pensar en las políticas públicas
En primer lugar, cabe señalar que desde una perspectiva
de sociedad civil, las políticas públicas son
relevantes en tanto y en cuanto constituyen uno de los instrumentos
socialmente disponibles para atender las necesidades de la
población. En este sentido, la visión de política
pública que se quiere enfatizar aquí es, por
un lado, una visión instrumental, de "medio para",
la resolución de los problemas sociales.
En efecto, existen múltiples posibles instrumentos
para atender al bienestar de las personas. Entre éstos,
se encuentran la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones
sociales, y, por supuesto, las políticas públicas.
La peculiaridad de las políticas públicas es
que a su vez revierten en potenciar o inhibir la capacidad
de que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual
y colectivo. Por ejemplo, una política pública
de empleo, de vivienda o de educación, puede fortalecer
o debilitar comunidades y familias, así como potenciar
o inhibir la realización personal de las personas mediante
el trabajo o el estudio.
Además en tanto instrumento, las políticas
públicas tienen la potencialidad, además de
resolver problemas concretos, de promover integración
social: es decir, permitir que la gente "viaje en el
mismo avión", corriendo la misma suerte, por ejemplo,
a la hora de recibir agua, electricidad, educación
o salud.
Esto las diferencia de otros instrumentos disponibles para
atender las demandas de la población que son de carácter
privado o particulares a ciertos grupos. Por todo lo positivo
que pueden tener este tipo de soluciones, también parcelan
la sociedad en círculos de relaciones y de estilos
de vida que prácticamente no se tocan, además
de los importantes grupos de la población que quedan
excluidos y pasan a ser parte del círculo de los sin
círculo…
Es por ello que las políticas públicas constituyen
una herramienta de suma relevancia, no solo instrumental o
práctica (por ejemplo, proveer servicios de salud para
toda la población), sino para promover ciertos principios
éticos (por ejemplo, que toda la población tenga
los mismos derechos fundamentales al trabajo, la educación
o la salud, independientemente de sus ingresos).
Evidentemente, en la realidad de los países de la
región, las políticas públicas ni son
siempre tan públicas, ni siempre responden a las necesidades
de las personas a quienes éstas están supuestamente
dirigidas. En efecto, las políticas públicas
son arena de contienda entre actores sociales con intereses
y agendas particulares. Por ello, el carácter más
o menos público de las políticas depende de
cuán capaces sean de "agregar demandas" de
los grupos en cuestión, de forma de dar respuestas
satisfactorias a los respectivos intereses y agendas.
Finalmente, si las políticas públicas han de
responder a las necesidades de las personas, es necesario
que éstas se lleven a cabo en función de, al
menos, los criterios de oportunidad, calidad, y transparencia.
Esto quiere decir que los bienes y servicios que resultan
de las políticas públicas deben proveerse con:
- Oportunidad: que las personas accedan
a los servicios que necesitan, cuando los necesitan (y no,
por ejemplo, luego de meses de espera como ocurre en los
sistemas de salud pública; o a cambio de largos viajes,
como ocurre muchas veces en la educación rural; o
a cambio de un voto, como en muchos programas de asistencia
social);
- Calidad: que además de oportunos,
las personas accedan a servicios que efectivamente atiendan
sus necesidades en la manera más adecuada, técnica
y humanamente; y,
- Transparencia: que las políticas
públicas sean resultado de "reglas de juego"
claras y aplicadas por igual, sin preferencias, a toda la
población a la que va dirigida.
Ahora bien: ¿qué tiene que ver la Internet
con promover estos objetivos? Es decir, ¿qué
puede hacer la Internet por la calidad, la oportunidad y la
transparencia de las políticas públicas?
Para responder a esta pregunta a continuación se aborda,
primero, qué tipo de perspectiva de la Internet tiene
la Fundación Acceso, en tanto perspectiva que busca
poner la tecnología al servicio de fines sociales.
5. Cómo promover la Internet: una visión
social
De la misma manera que las políticas públicas
son una herramienta potencial y solo una de las maneras de
buscar soluciones a los problemas sociales, la Internet es
una herramienta potencial, entre otras, para fortalecer la
capacidad de las políticas públicas de lograr
calidad, oportunidad y transparencia en la resolución
de dichos problemas.
La Internet recibe actualmente cada vez más atención
de gobiernos, empresas privadas, donantes y OSC. El supuesto
que guía la presente reflexión es que las NTIC
han llegado para quedarse, en gran medida impulsada por los
intereses comerciales, e independientemente de que sean o
no beneficiosas para las grandes mayorías de la población.
Esta realidad es uno de los principales motivos para pensar
cómo evitar que la Internet sea solo beneficiosa para
unos pocos grupos y personas, y cómo hacer para que,
por el contrario, dichos beneficios se extiendan a la mayor
parte de la población.
En este contexto la preocupación fundamental que anima
esta reflexión es con qué y cómo hacer
para que existan impactos positivos de la Internet en el bienestar
de las personas, así como que dichos impactos positivos
no se vean superados por los impactos negativos. La experiencia
de organizaciones latinoamericanas da numerosos elementos
para identificar y promover dichos impactos positivos.
Concretamente, es a partir de la experiencias de OSCs de
la región que es posible afirmar que para que la Internet
contribuya a la transformación social, es fundamental
ir más allá de la conectividad, promoviendo
acceso equitativo, uso con-sentido y apropiación social
de los recursos disponibles. Esta afirmación
general se extiende a la búsqueda por mejorar
la calidad, oportunidad y transparencia de las políticas
públicas.
Antes de abordar cómo se aplica esta visión
de la Internet a las políticas públicas cabe,
sin embargo, definir qué se entiende por cada uno de
los tres aspectos que conforman una visión social de
la Internet.
a. Acceso equitativo
Consiste en la disponibilidad de conectividad a la
Internet a precios razonables, así como de capacitación
básica en el manejo de las herramientas (por
ejemplo, conexión a la red o manejo de programas de
navegación), para que más personas puedan utilizarlas
independientemente de su sexo, clase social, lengua, grupo
étnico, u otros factores.
En una región como latinoamericana, en la cual poco
más del 2% de la población cuenta con conectividad
a la Internet, fortalecer el acceso público a los recursos
de la Internet continúa y continuará siendo
por un buen tiempo, una prioridad.
"Tener conexión sin los conocimientos para
usar los paquetes (de usuario final) no es tener acceso. Si
solamente se posee la conexión quienes tendrán
mayor capacidad de utilizar los equipos conectados serán
las personas que por sus condiciones sociales y económicas
ya conocen el manejo técnico de la Internet o que tienen
un conocimiento acumulado para aprender a utilizarla con poca
instrucción" (Camacho, 2001:10)
Sin embargo, por sí solo, el acceso a las TICs no
resulta en la generación de conocimientos y en la transformación
de desigualdades sociales. Más aún, por lo pronto,
gran parte de los contenidos de la red no responden a las
necesidades o intereses de la gran mayoría de la población.
Por ello, para poner la Internet al servicio del bienestar
de la población, es urgente ir más allá
del acceso para promover su uso con-sentido y su apropiación
social.
b. Uso con-sentido
Significa el uso efectivo de los recursos de las Internet
y su combinación con otras herramientas de comunicación
como el cara-a-cara, la radio o la prensa. El uso efectivo
o uso estratégico de la Internet , suponen que las
personas saben cuándo utilizar qué herramientas
(como correo electrónico, buscadores, portales) en
función de sus objetivos, individuales o colectivos.7
"Un uso estratégico, ... implica conocer
los diferentes instrumentos que la Internet provee (listas,
correo, sitios, bases de datos, navegadores, entre muchos
otros), y poder determinar, según las necesidades y
los recursos disponibles cuándo hacer uso de uno o
de otro, ya sea como consumidores, como productores, o como
ambos" (Camacho, 2001:10)
Lo segundo, el saber combinar la Internet con otras formas
de comunicación apropiadas se entiendo como estrategias
de uso.
"Una estrategia de uso... refiere a cómo incorporar
la Internet dentro de una estrategia existente (nacional,
organizacional o personal) de comunicación e información.
Es decir, cómo combinar la Internet con otras tecnologías
más tradicionales, con qué recursos, en qué
momento, a cargo de quién, para quién, y todas
las otras reflexiones que implica una estrategia de uso. Si
no se dispone de una estrategia de uso, la Internet es utilizada
en forma indiscriminada" (Camacho, 2001:10).
Juntos, estrategias de uso y usos estratégicos, permiten
un uso con-sentido. Ambos requieren de ciertas condiciones,
tales como la posibilidad y capacidad de producir contenidos
propios y de acceder a contenidos útiles y en el propio
idioma.8
c. Apropiación social
Más allá del acceso y del uso, la verdadera
contribución de las Internet a la población
tiene lugar cuando se logra la apropiación social de
los recursos Internet. Apropiación social significa
la resolución de problemas concretos para la
transformación de la realidad con la ayuda
de las TICs.9 La evidencia de la apropiación no es
el uso de la Internet , sino los cambios que este uso produce
en el mundo real.10
"Por ejemplo, ofrecer mejor información médica
a pacientes, mejorar la calidad de la educación en
el uso de recursos pedagógicos innovadores, introducir
programación variada y relevante en la radio comunitaria,
aumentar la venta de productos locales en el mercado, dar
a conocer resultados de investigaciones propias, o coordinar
acciones entre grupos diversos con objetivos comunes aprovechando
los recursos de la Internet , son todas maneras de apropiación
social de la Internet ..." (Gómez & Martínez,
2001:7).
"Una organización, país o persona
se habrá apropiado de la Internet cuando pueda preguntarse
primero ¿qué deseo resolver?, y una vez respondido
esto, tenga los recursos y conocimientos necesarios para responder:
¿cómo puede ayudarme la Internet a lograrlo?,
hacer un uso efectivo de esta tecnología, y lograr
la solución del problema planteado." (Camacho,
2001:9).
El desafío es ir más allá de la conectividad,
por sí sola insuficiente, para incluir las dimensiones
de acceso equitativo, uso con-sentido y apropiación
social de la Internet para la transformación social.
Las políticas públicas son una potencial herramienta
para ello así como la Internet, un potencial instrumento
para promover que las políticas públicas respondan
a las necesidades sociales.
Qué quiera decir uso y apropiación social de
la Internet a la hora de transformar y mejorar las políticas
públicas es parte de lo que se tendrá que dilucidar
en conjunto con otras organizaciones. No será
posible promover apropiación social de la Internet
si el propio proceso de formulación de políticas
que incorporan la Internet se realiza al margen de la población
y de sus organizaciones.
Por ello, se trata de identificar intersecciones relevantes
entre Internet y políticas públicas, en el marco
de una visión social de la Internet, pero es imperioso
hacerlo junto con las OSC y en función de sus respectivas
agendas de incidencia actuales. Las ideas que siguen a continuación
son entonces insumos para iniciar este diálogo.
6. La intersección entre políticas
públicas nacionales e Internet
Se trata pues de pensar el papel de la Internet como herramienta
potencial, acerca de la cual no se puede, por lo tanto, dar
por sentado su contribución social. Precisamente, el
desafío es pensar cómo y cuándo la Internet
puede tener un impacto social positivo a través de
su incorporación en políticas públicas,
de forma que éstas puedan responder mejor a las necesidades
de la población a la que van dirigidas.
Ejemplos de este tipo de aportes apuntan a mejorar la cobertura,
equidad y oportunidad de los servicios sociales, tales como
educación y salud mediante, por ejemplo, la educación
a distancia o la telemedicina. Asimismo, pueden pensarse en
estrategias para mejorar la participación ciudadana
en procesos tales como los de formulación, ejecución,
monitoreo y evaluación de las políticas públicas.
Estos ejemplos giran todos en torno a la posibilidad de fortalecer
la intersección y posible encuentro entre necesidades
reales y papel potencial de la Internet para mejorar la capacidad
de las políticas públicas de atender dichas
necesidades (ver gráfico 1).
En la gráfica 1 las barras verticales corresponden
a políticas destinadas a grupos de la población
(como mujeres) o a resolver problemas específicos (como
salud). Los óvalos representan la posible zona de intersección
entre la utilización de la Internet y estas políticas
públicas, con el fin de promover su mayor calidad,
oportunidad y transparencia.
Esta posible intersección entre políticas públicas
e Internet en función de objetivos de transformación
social de las OSC es lo que en este trabajo se entiende por
utilización de la Internet en políticas públicas
socialmente relevantes.
Las intersecciones relevantes variarán de acuerdo
a las agendas de las distintas organizaciones y su puesta
en práctica dependerá de la capacidad de negociación
e incidencia en las respectivas agendas gubernamentales, las
cuales no necesariamente comparten los objetivos de las OSC.
Por ejemplo:
- Para organizaciones de mujeres puede percibirse a la
Internet como herramienta potencial para crear, en conjunto
con las instituciones públicas correspondientes,
instrumentos de control y seguimiento de leyes recientemente
aprobadas contra la violencia doméstica o el de seguimiento
a los programas públicos relacionados con el acceso
a recursos;
- Para organizaciones de desarrollo local, es posible que
el uso de la Internet se plantee como instrumentos de coordinación
y convergencia de la información de las múltiples
instituciones del estado que operan en el escenario local.
- Para organizaciones no gubernamentales la Internet podría
ser una herramienta útil para ejercer control ciudadano
sobre el gasto público social, y, en general de la
gestión pública.
El objetivo que es común a estos tres ejemplos es
el de promover que las políticas públicas mejoren
su calidad, oportunidad y transparencia frente a la población.
En algunos casos esto puede tener que ver con fortalecer políticas
existentes mediante nuevos mecanismos de participación
ciudadana; en otros, con la creación de nuevas políticas.
En ambos casos la incorporación de la Internet como
herramienta de política pública tendrá
que estar acompañada de formas de acción y presión
de las organizaciones en cuestión, por lo cual, lejos
de incidir en el uso de la tecnología per se, se está
hablando de incidir en los usos sociales de dicha tecnología.
Estas acciones se realizan en un escenario pautado por un
proceso de incorporación de la Internet a las políticas
públicas, el cual no necesariamente está fortaleciendo
la calidad, oportunidad y transparencia de dichas políticas.
A continuación se esquematiza qué es lo que
está ocurriendo en la región, y en qué
medida contribuye a crear políticas mas sensibles a
las necesidades sociales.
7. Iniciativas gubernamentales actuales: un momento
fundacional
En América Latina en general y en América Central
en particular se vive actualmente un momento fundacional en
el lanzamiento de acciones relacionadas con la incorporación
de la Internet a las políticas públicas. Se
trata de iniciativas promovidas por parte de grupos de personas
en el gobierno en general o en instituciones en particular.
Por lo general no han llevado a cabo una discusión
pública acerca de prioridades y acciones a seguir.
Por ello, desde el punto de vista de las OSC es por ahora
improbable que exista algún grado de apropiación
de estas políticas. Por el contrario, estas tienden
más bien a no entender de qué se tratan las
iniciativas, y a percibirlas como alejadas de las necesidades
de la población.
De acuerdo a la revisión bibliográfica presentada
en Vega11, las preguntas que los gobiernos parecen estarse
haciendo y buscando responder mediante la incorporación
de la Internet son:
- ¿Cómo pueden ponerse al día con
las innovaciones tecnológicas y ponerlas al servicio
de los gobiernos (mediante el gobierno electrónico)
y de la economía (mediante el comercio electrónico)?
- ¿Cómo puede la Internet contribuir a mejorar
la eficiencia, eficacia y transparencia de las políticas
públicas?
Estas son las principales preguntas que, al menos explícitamente,
orientan el creciente interés de los gobiernos de la
región por incorporar a la Internet como herramienta.
Analizando el conjunto de acciones en curso, cabe distinguir
grandes líneas de acción, así como expectativas
generales de los gobiernos respecto a modalidades de participación
ciudadana relacionadas con estas nuevas políticas.
Es frente a éstas y al nuevo escenario que las OSC
deben clarificar sus propias agendas y expectativas.
En base a una rápida revisión de la web y del
trabajo de Vega, es posible distinguir tres líneas
principales de acción de los gobiernos.
- Información en línea de servicios
ya existentes
Incluye desde información y consulta, hasta la realización
de trámites en línea: por ejemplo, cuando se
pone información sobre la estructura del estado, oferta
de servicios, requisitos para hacer a éstos, y, aunque
en menor medida aún, la realización de los trámites
en línea. Cabe enfatizar que se trata de una línea
de trabajo orientada a fortalecer la prestación de
bienes y servicios, diferente a la tercera línea de
trabajo que abordamos más abajo, orientada a la participación
ciudadana en la toma de decisiones relativas de temas de orden
público.
La mayoría de los avances en América Latina
se encuentran, precisamente en este tipo de acciones. La mayoría
de las iniciativas están aún en la fase de puesta
en línea de información, con vistas a ir incorporando
paulatinamente mecanismos interactivos con la población,
tales como la realización en línea de trámites,
consultas, quejas y sugerencias.
Otro importante conjunto de acciones se concentra en lo que,
desde el punto de vista de los gobiernos, es condición
necesaria para que la población acceda a los servicios
en línea: la conectividad. En varios países
de la región se están lanzando programas masivos
destinados a aumentar la cantidad de personas con acceso a
la red. Se trata de programas con diversas características
según países, y que se impulsan desde los ámbitos
nacionales, locales, o ambos.
- Creación de nuevos servicios y programas
Comprende, desde la incorporación de nuevas tecnologías
a viejos servicios, como es el caso de la educación
primaria y secundaria, y la creación de servicios solo
posibles con el advenimiento de las estas tecnologías,
como algunas experiencias de servicios de información
para la producción agrícola.
Este tipo de acciones son aún incipientes en la región.
Se está avanzado en al menos dos de las áreas
de política social más relevantes como son la
educación y la salud, mediante la creación de
programas de educación a distancia y de telemedicina,
y del lanzamiento de expedientes electrónicos, entre
otras iniciativas. Por lo general se trata de iniciativas
de instituciones y no de estrategias globales de gobierno.
- Participación ciudadana en la gestión
del estado y del gobierno
Incluye fundamentalmente la realización de consultas
a la población por parte de los legisladores o el pedido
de rendición de cuentas a los gobernantes por parte
de la ciudadanía.
En la región estas iniciativas son las más
incipientes de las tres líneas de acción mencionadas.
Los esfuerzos en este sentido por lo pronto se limitan, en
el mejor de los casos, a incorporar la opinión de la
población respecto a los servicios públicos
existentes o a la gestión de, por ejemplo, los parlamentarios.
Concretamente, las acciones que pueden actualmente o que se
contemplan para un futuro cercano consisten en uso del correo
electrónico para el envío de opiniones relativas
a la toma de decisiones y a los tomadores de decisiones políticas.
Cada una de las estas tres líneas o tipos de incorporación
de la Internet a las políticas públicas, pueden
llevarse a cabo, como lo señala Vega12 en tres ámbitos:
nacional: en el marco de acciones integradas de políticas
de estado y de los gobiernos centrales; provincial, municipal,
o local: similares a las acciones nacionales pero de carácter
provincial, municipal o local; e, institucional: cuando se
trata de acciones propias de una o varias instituciones o
ministerios, y no de los gobiernos centrales.
Las tres líneas de acción requieren de prácticas
sociales e institucionales no virtuales, que permitan y encuadren
el uso de la Internet para promover la participación
ciudadana. En otras palabras, la Internet, por sí misma,
no garantizará la calidad y oportunidad de la información
en línea ni la adecuación de los nuevos programas
que se crean, como tampoco la disponibilidad de herramientas
en línea garantizará, por sí misma, la
participación en el estado y el gobierno.
Por lo general, la mayor parte de los avances en la región
se están dando en relación a la puesta en línea
de información a nivel nacional (ejemplos son los de
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), o institucional (Bolivia,
Colombia Ecuador, y Perú) (Vega, 2001). No se observan
situaciones en las que los niveles provinciales o locales
tengan la iniciativa del diseño de políticas.
Ahora bien, lo que no es claro de estas iniciativas, es
en qué medida puedan fortalecer la calidad, oportunidad
y transparencia de los servicios públicos. La
Internet, por sí misma, no podría transformar
políticas con serios problemas de calidad, oportunidad
y transparencia. Para que la Internet contribuyera a este
tipo de transformaciones, sería necesario que fuera
acompañada de procesos de participación real
de organizaciones y personas. Es precisamente este componente
de participación ciudadana el que en el proceso actual
de incorporación de la Internet a las políticas
públicas se encuentra ausente.
Paralelamente, la sociedad civil organizada también
ha estado y está ausente del debate. Es por ello que,
por ejemplo, cuando se habla actualmente de gobierno electrónico,
la versión oficial de en qué consiste dicho
gobierno electrónico es la que aparece como la única
posible. Sin embargo, la incorporación de la
Internet a las políticas públicas es, en sí
misma, una acción política, sujeta
a puntos de vista, intereses y perspectivas, como cualquier
otro aspecto de política y gobierno. Es por ello que
no se ofrece aquí una definición de qué
quiere decir, por ejemplo, gobierno electrónico, sino
líneas de acción y ejemplos de qué se
está entendiendo actualmente por éste.
Ahora bien, ¿cómo abordar la participación
ciudadana en políticas públicas? A continuación
se proponen algunas ideas para abordar el tema y las diferentes
estrategias disponibles.
8. Políticas públicas y participación
ciudadana
No todas las OSCs buscan incidir en políticas públicas.
Muchas, sin embargo, sí lo hacen. Organizaciones campesinas
buscan modificar a su favor las políticas agrícolas
y los tratados de libre comercio; asociaciones sindicales
buscan transformar las políticas laborales, de empleo
y de seguridad social; organizaciones ambientales buscan transformar
leyes y decretos ejecutivos que atentan contra el uso apropiado
de los recursos naturales. Los ejemplos son múltiples.
Lo cierto del caso es hay un gran conjunto de políticas
públicas que en cierto momento se vuelven objeto de
incidencia de las organizaciones dado que se constituyen en
potenciales aliadas o declaradas amenazas al cumplimiento
de sus respectivas agendas.
Para aquellas organizaciones que buscan incidir en políticas
públicas, la participación ciudadana en distintos
momentos de dichas políticas, es una de las maneras
de contar con políticas públicas socialmente
relevantes13. La incorporación de la Internet a políticas
públicas no escapa a esta afirmación. Cabe entonces
precisar, qué momentos o componentes de las
políticas públicas pueden ser objeto de participación
ciudadana, cuáles son las expectativas desde
las organizaciones de sociedad civil, y cuáles las
acciones que en este sentido promueven actualmente los gobiernos.
En teoría, la participación ciudadana puede
dibujarse usando la imagen de una escalera, que va de menores
a mayores grados de involucramiento de la ciudadanía,
respecto a, desde el acceso a información, hasta la
gestión de las políticas:14 La gráfica
2 dibuja esta "escalera" de participación
ciudadana, referida a modalidades potencialmente permanentes
de participación ciudadana.
A continuación se define sintéticamente cada
uno de estos escalones de participación ciudadana,
los cuales no quieren decir que algunas modalidades de participación
ciudadana no se ubiquen en más de un escalón
a la vez:
Información: Se trata de un nivel
básico de participación en el cual se aclaran
dudas, se explican alcances, beneficios y consecuencias
de las acciones, y se atienden temores. Por lo general se
plantea para evitar oposición, pero no para incorporar
la perspectiva ciudadana. Es el escalón en el que
actualmente los gobiernos ponen el énfasis cuando
se plantean promover el gobierno o la democracia electrónicas.
Consulta: Se trata de un nivel limitado de participación,
pero que puede ser estratégico cuando es vinculante
para los tomadores de decisiones a cargo de las políticas
públicas en cuestión. En este escalón
los tomadores de decisiones ponen a consideración
de la población la puesta en práctica de una
determinada decisión política. En el caso
de Costa Rica un ejemplo de dicha consulta vinculante se
incorpora en el nuevo Código Municipal. En otros
casos, como en las Juntas de Salud de los hospitales, se
trata de consultas no vinculantes.
Control ciudadano: Existe un traslado de
competencias a la sociedad civil en relación a la
ejecución de políticas ya formuladas, aunque
siempre dentro del ámbito de la política pública
(es decir, el escenario de privatización no es parte
de este escalón). Mediante este mecanismo, la sociedad
civil puede hacer un efectivo seguimiento de los compromisos
asumidos por los gobiernos y buscar que dicho seguimiento
se traduzca en correcciones del rumbo y la toma de decisiones
de las respectivas acciones de política pública.
En general se trata de un escalón de participación
ciudadana aún débil. Uno de los ejemplos en
Costa Rica es la creación de Comités de Vigilancia
de los Recursos Naturales.
Co-gestión: Se trata de una administración
compartida en la toma de decisiones, entre representantes
de gobierno y sociedad civil. En el caso de Costa Rica el
ejemplo disponible es el de co-manejo de dos áreas
protegidas. Sin embargo, existen un conjunto de mecanismos
que podrían permitir avanzar en dicha dirección,
como los mecanismos de negociación colectiva entre
organizaciones de trabajores(as) y empleadores(as). Al igual
que el control ciudadano, se trata de un escalón
estratégico para muchas OSC, pero aún incipiente
en el actual escenario centroamericano.
Autogestión: Es el escalón
máximo de participación ciudadana mediante
el cual la ciudadanía diseña programas, los
administra y ejecuta. En Costa Rica se ve reflejada en los
territorios indígenas y en el manejo comunitario
de bosques.
Dependiendo de la política pública y del entorno
institucional y político en cuestión, los escalones
críticos de participación ciudadana pueden ser
unos u otros. Es decir, mientras que en algunas políticas
puede ser crítico contar con una efectiva participación
ciudadana en el control de los servicios (caso, por ejemplo,
de la contratación privada de servicios públicos),
es posible que en otros casos el escalón crítico
sea, por ejemplo, la consulta (caso, por ejemplo, de la formulación
de políticas estratégicas como la firma de los
tratados de libre comercio actualmente en discusión).
Además, para una misma política, los escalones
críticos pueden cambiar a lo largo del tiempo y deben
ser definidos por las OSC involucradas dado que se trata de
mecanismos para la incidencia y no de fines en sí mismos.
Sin embargo, es posible afirmar que actualmente existen esfuerzos
importantes, al menos en Costa Rica, por parte de OSC por
incidir en materia de consultas vinculantes, de control ciudadano,
y de co-gestión.
En lo que tiene que ver con la incorporación de la
Internet a políticas públicas, ésta actualmente
está enmarcada en una retórica de participación
ciudadana en la cual los gobiernos actualmente hacen una correspondencia
entre democracia y gobierno electrónico, y entre gobierno
electrónico e información y consulta en línea.
Para mencionar solo algunos aspectos, las acciones gubernamentales
actuales se caracterizan por:
- Ser unidireccionales, de los gobiernos a las poblaciones,
y cuando son o prometen transformarse en bi-direccionales,
esta bi-direccionalidad se restringe a la opinión sobre
aspectos muy concretos de los servicios. Se trata de acciones
correspondientes al escalón de información,
en principio individual, de cada ciudadana o ciudadano.
- En general las iniciativas plantean gradualismo, es decir,
etapas de progresivo incremento en la utilización de
la Internet en la gestión pública. Sin embargo,
en general se entiende por gradualismo el pasaje de un uso
incipiente de la Internet para fines meramente informativos,
a un uso intensivo para fines de trámites y reemplazo
de la interacción en ventanilla por la interacción
en línea. En otras palabras, no se trata de avanzar
en los escalones de participación ciudadana, sino de
profundizar en el de la propia entrega de servicios.
- Potencialmente, estos usos de la Internet podrían
fortalecer la calidad, oportunidad y transparencia de las
políticas públicas. sin embargo, ello no dependerá
de la utilización de la Internet, en sí misma,
como si ésta pudiera, más o menos mágicamente,
transformar las políticas, sino de que tipo de incidencia,
no electrónica sino real, logre tener la ciudadanía
apoyada en herramientas electrónicas.
En síntesis, si la incorporación de la Internet
a políticas públicas tiene lugar en un escenario
en el que la ciudadanía no tiene voz en cuándo,
cómo y para qué incorporar a la Internet a dichas
políticas, las perspectivas de acceso, uso con-sentido
y apropiación social de la Internet serán escasas.
Una forma de crear capacidades para incrementar la participación
ciudadana en escalones prioritarios de la política
pública, es identificar aliados en el sector público
y sumar esfuerzos con el sector privado. De la misma manera
de que las OSC son un grupo heterogéneo de organizaciones,
también son heterogéneos los sectores público
y privado. Es posible pensar entonces en sumar esfuerzos con
organizaciones de uno y otro sector.
9. Construcción de alianzas
La incorporación actual de la Internet es, en gran
medida, resultado del cabildeo de las empresas privadas por
aumentar sus mercados de infraestructura, equipo, programas,
etc. La capacidad del sector privado de incidir en la agenda
pública en materia de incorporar la Internet a las
políticas públicas es, aunque generalmente poco
visible, muy importante. No quiere decir que estos intereses
sean necesariamente negativos, pero responden a una agenda
particular de este sector, generalmente ligado a intereses
comerciales en la producción de equipos y de soluciones
informáticas para el uso estatal, así como con,
por ejemplo, apoyarse en las compras del estado para contar
con economías de escalas en el comercio electrónico
nacional.
El gráfico 3 representa la situación actual
en materia de incidencia sobre los estados y gobiernos: mientras
las empresas privadas tienen una alta capacidad de incidencia,
las OSC tienen una baja capacidad de incidir en las políticas
públicas. Como resultante, las políticas públicas
que son producto de las decisiones de los gobiernos tienden
a no representar los intereses y puntos de vista de los distintos
sectores de la sociedad.
El fortalecimiento de las relaciones del triángulo
actual de actores en materia de incidencia en políticas
públicas, es un requisito para promover políticas
públicas que sean de calidad, oportunas y transparentes.
Más aún, se trata de un requisito para que las
políticas públicas sean, efectivamente, públicas,
es decir, efectivamente "agreguen" demandas e intereses
de los distintos sectores de la sociedad.
Si bien incipiente, en la región, la construcción
de alianzas en torno a la promoción social de la Internet,
está avanzando. Por ejemplo, en el mes de marzo del
2001, se reunieron en Santiago de Chile, representantes del
sector público, privado, y de OSC trabajando en el
fortalecimiento de telecentros. En este evento se lograron
acuerdos en torno a una agenda de acceso universal a la Internet
(ver www.elmostrador.cl).
Sin embargo, por lo pronto, no es posible afirmar que las
OSC cuentan con capacidad de incidencia ni de cerca comparable
a la del sector privado interesado en promover la incorporación
de NTIC a las políticas públicas.
Puede decirse que el "triángulo" de relaciones
que debería estar detrás de una política
pública capaz de responder a los intereses y agendas
de los distintos actores es el que se representan en el gráfico
4:
En el gráfico 4, las flechas del triángulo
ilustran la dirección de la incidencia. Se trata entonces
de promover un escenario en el cual las OSC aprovechen los
escenarios y posibilidades de incidencia que parezcan estratégicas
de acuerdo al escenario nacional, al tipo de política
pública, y a la coyuntura de que se trate. Se trata
de promover, en suma, que las políticas públicas
logren, efectivamente, "agregar" intereses y agendas
de los distintos sectores de la sociedad.
Evidentemente, la relación deseable entre actores
está sujeta a los escenarios en los que las acciones
se llevan a cabo: no es lo mismo un entorno nacional con estados
y políticas públicas relativamente fuertes (caso
de Costa Rica), que uno con estados y políticas públicas
relativamente débiles (caso de Nicaragua). De la misma
manera, grandes transformación de política pública
en el marco de la modernización del estado pautan marcos
distintos para la acción: de completa privatización
de las telecomunicaciones (casos de El Salvador y Guatemala),
por un lado, a permanencia del monopolio pública (caso
de Costa Rica).
La incorporación de la Internet tiene lugar en un
entorno y es precisamente éste entorno el que, junto
con los objetivos de las OSC, pautará estrategias de
incidencia razonables y deseables.
Como parte de la evaluación de impacto de la Internet
en las OSC centroamericanas, Fundación Acceso realizó
un análisis de entornos nacionales en los que se produce
la incorporación de la Internet a nivel organizacional.
Dicho análisis permitió identificar tres grandes
escenarios relativos a los efectos sociales que la incorporación
de la Internet parece estar teniendo en los respectivos entornos
nacionales. Asimismo, cada uno ha permitido delinear rutas
de incidencia acordes a cada escenario:16
- Escenario de aumento rápido
de desigualdades sociales
(ejemplos, Guatemala y El Salvador):
En este escenario la introducción de
la Internet profundiza y aumenta las brechas sociales. La
mayoría de la población vive en la pobreza (entre
50 y 70%17 ) y los servicios privados de telecomunicaciones
y, en particular, de Internet llegan a una ínfima parte
de la población. De continuar esta tendencia, los programas
de conectividad masiva no podrán contener la creciente
brecha digital, expresión, a su vez, de profundas brechas
sociales. Ha habido una privatización total de las
telecomunicaciones con escasa participación estatal
en medidas que compensen los efectos de la privatización,
por ejemplo en zonas rurales y otras no rentables para el
sector privado. La población con acceso a la Internet
es menor al 1% (entre 0.6 y 0.7%), aunque se anticipa una
rápida expansión entre sectores con poder adquisitivo
debido, precisamente, al acelerado desarrollo de las telecomunicaciones.
En este marco, frente a un sector público que ha estado
débil y poco sensible a las necesidades de la población,
las iniciativas destinadas a promover el uso no comercial
de la Internet provienen, principalmente, del sector privado.
Para promover una visión social de la Internet, sería
deseable explorar las posibilidades de trabajo colaborativo
entre OSC y estas iniciativas privadas, cuyo norte fuera integrar
una visión social de la Internet a las acciones en
curso. Como parte del trabajo colaborativo podrían
formularse objetivos de incidencia en las políticas
públicas, con el fin de fortalecer la participación
del estado en acciones en las que su presencia es insustituible,
como la incorporación de las TICs en la educación
pública.
- Escenario de aumento lento de desigualdades sociales
(ejemplos: Honduras y Nicaragua)
En este escenario la incorporación de la Internet
está profundizando y aumentando las grandes brechas
sociales existentes. Un gran sector de la población
vive en la pobreza (entre 70 y 74% de la población)
y no se beneficia de los servicios de telecomunicaciones y
en particular de Internet, los cuales sí benefician
a un muy pequeño sector de la población. Este
crecimiento de las brechas sociales se da más lentamente
en comparación con el primer escenario, en razón
del impasse nacional en el desarrollo de las telecomunicaciones,
incluyendo la Internet. Al igual que en el primer escenario,
de seguir avanzando en esa dirección, los programas
de conectividad masiva serán incapaces de frenar la
creciente brecha digital, reflejo de gigantescas brechas sociales.
En este escenario existe un lento desarrollo de las telecomunicaciones
e intentos fallidos de privatización parcial de las
operadoras telefónicas públicas. Se ha producido
un impasse de la inversión, que se espera superar en
el sector de las telecomunicaciones. La población con
acceso a la Internet es menor al 0.5% (entre .03 y .04%) y
se anticipa una lenta expansión.
El sector público empieza muy lentamente a incorporar
la Internet en sus políticas. Organismos internacionales,
como la Unión Internacional de las Telecomunicaciones,
se han interesado en promover un uso no comercial de la Internet
en programas de carácter masivo. Estas organizaciones,
a su vez, han procurado establecer puentes con los gobiernos
locales y nacionales. Para promover una visión social
de la Internet es deseable apoyarse en estas iniciativas,
integrando al sector privado y a las organizaciones de la
sociedad civil.
- Escenario de reproducción de desigualdades
sociales (ejemplos: Costa Rica y Panamá)
La introducción de Internet reproduce, pero no necesariamente
aumenta, las diferencias sociales existentes. El sector de
la población que vive en la pobreza, es considerablemente
menor en comparación con los escenarios anteriores
(entre 20 y 30%), y no solo los grupos privilegiados acceden
a los servicios de telecomunicaciones. En este escenario,
los programas masivos de Internet tienen la oportunidad de
evitar que la llegada de la Internet reproduzca las brechas
sociales. En materia de telecomunicaciones, las propuestas
han sido diversas: apertura gradual en Panamá y monopolio
público en Costa Rica. En este escenario, el acceso
a la Internet es el más alto de la región (1.6
y 3.9%, Panamá y Costa Rica, respectivamente).
En este escenario, el sector público protagoniza el
diseño y la ejecución de programas para el uso
no comercial de la Internet. La ruta de incidencia debe seguir
apoyándose en ese sector, promoviendo acciones que
integren una visión social de la Internet. Por otra
parte, las acciones públicas han incorporado la participación
privada, por ejemplo para compra de equipos y asistencia técnica.
En consecuencia, sería conveniente fortalecer los puentes
entre los sectores público y privado, y las organizaciones
de la sociedad civil, cuya presencia en el diseño,
seguimiento y ejecución de programas públicos
es todavía muy limitada.
En cualquiera de los escenarios, desde la perspectiva de Acceso,
uno de los grandes desafíos en materia de políticas
públicas es, precisamente, mejorar la capacidad de
las políticas públicas de responder a las necesidades
sociales. Para ello, las OSC pueden hacer una contribución,
desde su perspectiva, que sirva de insumo a los tomadores
de decisiones en el gobierno.
10. Intersecciones entre Internet y políticas
públicas socialmente relevantes
A continuación se mencionan tres grandes desafíos
que se considera deben enfrentarse para incidir en la utilización
de la Internet en políticas públicas socialmente
relevantes. Se trata de definir, entonces, cómo trabajar
entorno a la Internet como objeto de incidencia:
a. Vincular necesidades sociales al papel potencial de
la Internet para atender dichas necesidades
b. Trabajar junto con OSC dedicadas a la incidencia en políticas
públicas
c. Fortalecer capacidades organizacionales para integrar
aplicaciones de una visión social de la Internet
a políticas públicas socialmente relevantes,
incluyendo, muy especialmente, el establecimiento de alianzas.
a. Vincular necesidades sociales a una visión
social de la Internet
El objetivo sería capitalizar el papel que pueda tener
la Internet en mejorar la capacidad de las políticas
públicas de responder a las necesidades sociales en
forma oportuna, con calidad, y con transparencia. Como punto
de partida pueden tomarse las necesidades de la población,
tal y como son reflejadas en los objetivos de incidencia de
organizaciones que trabajan por, o representan a, dichos sectores.
En función de estos objetivos de incidencia, es posible
explorar qué papel podría tener la Internet
para, una vez incorporada en tal o cual política pública,
poder responder mejor a los intereses y objetivos de estas
organizaciones y los sectores representados.
La identificación de la intersección entre
Internet y el fortalecimiento de políticas públicas
socialmente relevantes requiere que las organizaciones tengan
familiaridad o contacto con los usos estratégicos de
la Internet. En este sentido, los puntos de partida varían
enormemente entre organizaciones.
Algunos ejemplos basados en conversaciones con personas de
OSC costarricenses sobre qué tipo de intersecciones
entre la Internet y políticas públicas podrían
identificarse a partir de alianzas con OSC, son:
- Las organizaciones de mujeres tiene como objetivo mejor
la rendición de cuentas de los programas de asistencia
y promoción social destinados a las mujeres de escasos
recursos. Para ello, una herramienta puede ser una ventanilla
única en línea, que permita que la población
conozca: (1) las prioridades de los programas tal como fueron
formuladas en el papel; (2) los recursos efectivamente ejecutados;
todo ello acompañado de un monitoreo, no digital, de
las organizaciones de mujeres. Generalmente, esta información
no está disponible al público en forma fidedigna
y oportuna.
- Las organizaciones campesinas que promueven prácticas
de agricultura orgánica pueden requerir que las dependencias
de comercio exterior del país cuentan con información
actualizada y en línea, para identificar mercados para
estos productos. Actualmente, los sectores campesinos de escasos
recursos están fuera del circuito de las oficinas de
comercio exterior.
b. Trabajar junto con OSC dedicadas a la incidencia
en políticas públicas
Esta estrategia es simultánea a la anterior: no será
posible vincular fuertemente necesidades sociales y papel
potencial de la Internet para atender dichas necesidades,
si no se juntan capacidades entre organizaciones especializadas
en NTIC y OSC dedicadas a la incidencia en políticas
públicas relacionadas con la identificación
y protección de derechos y de necesidades sociales
de la población.
Esta estrategia consiste entonces en tender puentes entre
las organizaciones que vienen desarrollando acciones y reflexión
en torno al uso de la Internet para la trasformación
social, como Fundación Acceso, y organizaciones que
si bien pueden ser usuarias de la Internet, no necesariamente
han considerado hasta ahora el hacer de la Internet objeto
de incidencia, pero tienen experiencia en incidencia en políticas
públicas.
En general, el segundo grupo comprende organizaciones cuyo
acercamiento a la Internet es variable. La investigación
sobre el impacto social de la Internet que vienen llevando
a cabo Fundación Acceso entre OSC, indica que muchas
de éstas tienen acceso a la Internet, un grupo menor
logra un uso con-sentido, y todavía uno menor muestra
clara evidencia de apropiación social de la Internet
en el cumplimiento de los objetivos de transformación
social.
Las organizaciones con las cuales es imperioso iniciar un
trabajo colaborativo entorno a usos de la Internet en políticas
socialmente relevantes son aquellas que ya tienen una importante
capacidad de incidencia en sus respectivos entornos, incluyendo
el de las políticas públicas que les son pertinentes.
Se trata de un grupo de organizaciones con las cuales la alianza
es estratégica para poder incidir en este momento fundacional
de la incorporación de la Internet en las políticas
públicas y lograr un "efecto-demostración"
en organizaciones con menos interés en el uso de la
Internet para la incidencia en políticas públicas.
Los avances en la elaboración de una visión
social de la Internet, así como los resultado de investigación
y experiencia en usos estratégicos de la Internet a
nivel organizacional, constituyen los aportes que una organización
como Acceso puede aportar a esta alianza. De igual modo, otras
organizaciones latinoamericanas dedicas al uso de NTIC para
el desarrollo, pueden aportar insumos equivalentes a la construcción
de este tipo de alianzas.
Si se trata de construir alianzas, entonces, lo ya elaborado
entorno a una visión social de la Internet debe someterse
a consideración, operacionalización, y construcción
conjunta con estas organizaciones, de forma de avanzar en
la construcción de visiones comunes.
Asimismo, es necesario discutir y precisar cómo se
reflejan conceptos como acceso equitativo, uso con- sentido
y apropiación social, cuando se trata de responder
a objetivos sociales específicos. Por ejemplo, organizaciones
campesinas con objetivos de promover la producción
limpia pueden encontrar una operacionalización de estos
conceptos distinta a las organizaciones de mujeres dedicadas
al cumplimiento de los acuerdos internacionales, o a las organizaciones
no gubernamentales dedicadas a la protección y tutela
de los derechos de la infancia.
Del trabajo conjunto entre organizaciones se pueden esperar
la definición de una agenda de incidencia, así
como de estrategias para promover dicha agenda que logre una
fuerte vinculación entre necesidades sociales y papel
potencial de la Internet para atender dichas necesidades.
c. Fortalecer capacidades organizacionales
Para promover nuevas formas de participación ciudadana
se requiere creación de capacidades propias, incluyendo
las requeridas para el establecimiento de alianzas. El desafío
en relación a la creación de capacidades propias
es contar, no solo con la visión y los acuerdos entre
OSC, sino con capacidades personales y organizacionales para
la formulación de agendas, ejecución, y monitoreo
de políticas que incorporen a la Internet como herramienta
de política pública y como objeto de incidencia
orientada a tal objetivo. Todo esto requiere, no solo de capacidades
técnicas y de negociación, sino también,
muchas veces, de la presión que sean capaces de ejercer
las organizaciones.
El fortalecimiento de estas capacidades organizaciones debería
estar orientado a que la visión social de la Internet
se integre, efectivamente, en políticas socialmente
relevantes. Estas capacidades incluyen, entre otros, los siguientes
aspectos.
- Valorar la coyuntura: si no se incide en este momento fundacional
de incorporación de la Internet a las políticas
públicas, luego será más difícil
cambiar situaciones consolidadas. Algunas de las políticas
públicas están más "en el tapete"
y en procesos de desarrollo acelerado que otras. Este tipo
de valoraciones es importante a la hora de establecer prioridades,
formular propuestas, y establecer alianzas.
- "Abonar el terreno" con organizaciones y personas
de los sectores público y privado.18 El punto de partida
es que ninguno de estos sectores es monolítico sino
que, por el contrario, está constituido por personas
y organizaciones diversas, muchas de las cuales pueden tener
grados importantes de acercamiento a la agenda de las OSC.
El establecimiento de alianzas requiere distinguir entre las
que son necesarias (que no se pueden evitar para lograr incidir),
las que son deseables, y las que son posibles (sean éstas
necesarias o deseables).
- Capacidad de formulación de políticas: La
capacidad de formulación de soluciones desde las OSC
no tienen por qué reemplazar el trabajo de las instituciones
y funcionarios públicos. Por ello, al plantearse incidencia
en la formulación de las políticas, se está
pensando en grandes lineamientos y orientaciones de política
que permitan vincular necesidades sociales e Internet para
ayudar a resolver dichas necesidades.
- Capacidad ciudadana de monitorear y controlar el cumplimiento,
calidad, oportunidad y transparencia de las acciones de política
pública acordadas con gobiernos e instituciones. En
muchos países de la región los gobiernos no
son receptivos a las demandas sociales, ni siquiera formalmente,
ó cuando lo son, las demandas sociales se convierten
en leyes que luego es necesario implementar. Por ello, el
trabajo de las OSC no termina con la formulación de
políticas o con el conocimiento de que éstas
se van a llevar a cabo, sino que se requiere del monitoreo
o acompañamiento durante la ejecución de las
acciones. Se trata de una capacidad que requiere de una combinación
de insumos técnicos y políticos, incluyendo
valoraciones e indicadores técnicamente válidos,
y habilidades políticas para determinar cuándo
los acuerdos se cumplen y denunciar cuándo no.
11. Ideas finales
La justificación de este trabajo es la identificación
de un nuevo desafío: complementar el uso de nuevas
tecnologías a nivel organizacional, para promover su
incorporación en las actuales agendas de incidencia
en políticas públicas de organizaciones de la
región. Para ello se abordaron un conjunto de temas
importantes para la reflexión, el debate, y finalmente
la elaboración de estrategias que hagan frente a este
desafío.
Como punto de partida se propuso para que la Internet se
convierta en una herramienta de política pública
sensible a las necesidades sociales, tiene que ser primero,
objeto de incidencia por parte de aquellas organizaciones
que podrían beneficiarse de dicha herramienta.
El hacer de la Internet objeto de incidencia requiere abordar
para qué, cómo y en qué es importante
valorar la realización de esta esfuerzo desde el punto
de vista de las OSC. En primer lugar, se caracterizó
la situación actual como una en la que adquiere especial
relevancia la definición de estrategias frente a la
incorporación de nuevas tecnologías en un entorno
en el cual, de no definirse estrategias que lo promuevan,
promete agravar las desigualdades sociales ya existentes.
En segundo lugar se explicitó por qué se piensa
que las políticas públicas pueden tener un papel
importante a la hora de mejorar las condiciones de vida de
la población. Sin embargo, se planteó que las
políticas públicas son una arena de contienda
entre grupos de la población, por lo cual el constituirse
en herramientas sensibles a las necesidades sociales es una
posibilidad, y no algo dado.
En tercer lugar se abordó qué tipo de visión
de la Internet se considera constituye una visión social,
capaz de ponerse al servicio de la transformación social
y las necesidades de la población. Seguidamente, se
discutió la necesidad de identificar las intersecciones
relevantes entre política pública e Internet,
desde el punto de vista de las OSC.
En quinto lugar se describieron las principales acciones
gubernamentales actuales en materia de incorporación
de Internet, así como una distinción entre entornos
nacionales que permite analizar los efectos de la Internet
en las desigualdades sociales existentes, así como
las rutas de incidencia pertinentes en cada caso.
En sexto lugar se distinguieron "escalones" de
participación ciudadana que las OSC pueden distinguir
y priorizar según sus agendas y respectivos entornos,
los cuales son útiles para definir estrategias de trabajo.
La posibilidad de avanzar en esta dirección se desarrolló,
seguidamente, en función de las alianzas que sea posible
construir con otros actores de los sectores público
y privado, estableciendo prioridades según los escenarios
nacionales de que se trate.
Finalmente, se plantearon tres grandes desafíos para
incidir en que la incorporación de la Internet a las
políticas públicas responda a las necesidades
sociales. Estos desafíos giran en torno a vincular
necesidades sociales a una visión social de la Internet;
el avanzar en la identificación de estos vínculos
junto con organizaciones sociales dedicadas a la incidencia;
y el fortalecer capacidades organizaciones para la incidencia,
tanto en aspectos relativos a la valoración de la coyuntura
y definir estrategias respecto a la formulación, seguimiento
y evaluación de políticas.
Como se señaló al principio, este documento
habrá cumplido su objetivo, si ha visibilizado la necesidad
de discutir cómo promover que los entornos nacionales
sean más sensibles a las necesidades de la población
y, para ello, dado elementos para la discusión acerca
de cómo complementar el uso de nuevas tecnologías
a nivel organizacional para promover su incorporación
en las actuales agendas de incidencia en políticas
públicas de OSC de la región.
NOTAS:
1 A ser publicado en Comunicación, Internet y Sociedad:
reflexiones iniciales para América Latina y el Caribe,
Editado por Marcelo Bonilla. IDRC/ FLACSO. En prensa.
2 Con el apoyo financiero del Programa PAN del Centro de Internacional
de Investigación para el Desarrollo (CIID).
3 Se entiende por organizaciones de la sociedad civil a aquellas
organizaciones privadas con fines de públicos, incluyendo
organizaciones sociales y no gubernamentales
4 Ver los resultados en proceso de esta investigación:
en www.acceso.or.cr/publica
5 Si bien es cierto que entre las OSC se encuentra una gran
variedad de perspectivas ideológicas y políticas,
cabe aclarar que en todos estos casos que se hace referencia
a OSC en este trabajo, se hace exclusivamente referencia a
aquellas comprometidas con la transformación social,
a favor de principios como la equidad, la solidaridad, y la
justicia social.
6 Esta sección se basa en Gómez, Ricardo &
Juliana Martínez, 2001 Internet .. ¿Para Qué?
San José: IDRC/Acceso, en www.acceso.or.cr/pppp; y
en Camacho, Kemly. 2001. "Internet : ¿una Herramienta
para el Cambio Social?" editado por FLACSO. México:
FLACSO, en prensa.
7 Gómez & Martínez, 2001.
8 Gómez & Martínez, 2001.
9 Camacho, 2001.
10 Gómez & Martínez, 2001.
11Vega. Hannia. 2001. "La Comunicación Política
Gubernamental: E-Gobierno Como Instrumento de Transparencia
Política." Democracia Digital, abril, 27 páginas.
www.democraciadigital.org/particip/arts//0104gobierno.html
12 Vega. Hannia. 2001. "La Comunicación Política
Gubernamental: E-Gobierno Como Instrumento de Transparencia
Política." Democracia Digital, abril, 27 páginas.
www.democraciadigital.org/particip/arts//0104gobierno.html
13Es posible que en algunos casos, las OSC se sientan respaldadas
por la administración pública o por los representantes
políticos electos, y que no identifiquen la participación
ciudadana en políticas públicas como estratégica.
14 La escalera es originalmente de Arnstein (1969), aunque
adaptada de Mora, Jorge & Marcela Guerrero. 2001. Diagnóstico
Político-Institucional. San José: Germinal.
46 páginas. De la versión de la escalara de
Mora y Guerrero se eliminó el primer escalón,
de instrumentalización (dado que tal manipulación
puede darse a lo largo de toda la escalera) y se cambió
el nombre del escalón de "delegación de
funciones" por el de "control ciudadano" (dado
que la delegación de funciones es principalmente relativa
a dicho aspecto). Con algunas pequeñas modificaciones,
la descripción de cada escalón se tomó
de Mora y Guerrero, incluyendo varios de los ejemplos relativos
al medio ambiente y el nivel municipal.
15 Las ideas presentadas en esta sección fueron originalmente
elaboradas en: Martínez, J. (2000) "Visiones dominante
y alternativa de la Internet", para la reunión
organizada por IDRC en Picton en septiembre del 2000. Una
versión resumida de este documento se encuentra en
www.acceso.or.cr/publica
16 Martínez Juliana, "Internet en América
Central: Análisis de entornos nacionales", 2001,
en www.accerso.or.cr. Forma parte de la investigación
que realiza Kemly Camacho con el equipo de Fundación
Acceso, apoyada por el CIID. Una síntesis se encuentra
en Gómez, Ricardo & Juliana Martínez. 2001.
Internet .. ¿Para Qué? San José: IDRC/Acceso.
17 Según línea de pobreza, en Panorama Social
de América Latina, 1998:273. CEPAL. Santiago de Chile
18 La importancia de "abonar el terreno" en las
relaciones de trabajo conjunto con organizaciones es uno de
los aspectos que Acceso se encuentra elaborando a partir de
la experiencia de incidencia de la Asociación Nacional
de Empleados Públicos y Privados (ANEP) en Costa Rica
y en particular, a la negociación entre ANEP y la Cámara
de Exportadores de Costa Rica (CADEXCO) con miras a proponer
elementos para una nueva estrategia nacional de desarrollo.
La sistematización de la primera parte de esta negociación
entre sindicatos y empresarios estará disponible en
el mes de junio en www.acceso.or.cr/publica
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